Arviointityön tausta

Tässä luvussa esitetyt tiedot perustuvat virallislähteiden ohella merialuesuunnittelusta vastaavan ympäristöministeriön edustajan haastatteluun.

Aiemmin merialueiden käyttöä on suunniteltu muun muassa maakunta- ja yleiskaavoituksella sekä erilaisilla sektorikohtaisilla toimenpideohjelmilla kuten esimerkiksi kalankasvatuksen sijainninohjaussuunnitelmalla, merenhoitosuunnitelmalla ja rannikkoalueen vesienhoitosuunnitelmilla. Merialueita koskevaa strategia- ja ohjelmatyötä on tehty näiden kansallisten suunnitelmien lisäksi myös EU:ssa (mm. Itämeristrategia, sinisen kasvun strategia ja yhdennetty meripolitiikka) sekä HELCOM:issa.

Merialuesuunnittelussa suunnitellaan koordinoidusti ensimmäistä kertaa meren alueidenkäyttöä aluevesillä ja Suomen talousvyöhykkeellä kokonaisuudessaan. Velvollisuus merialuesuunnitteluun perustuu merialuesuunnitteludirektiiviin (2014/89/EU), sitä täytäntöönpanevaan maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) 8 a lukuun sekä sitä täsmentävään merialuesuunnittelusta annettuun valtioneuvoston asetukseen (816/2016). Merialuesuunnittelu on jäsenvaltioita sitova EU-oikeudellinen velvollisuus.

Merialuesuunnittelulle on määritelty tavoitteita MRL 67a.1 §:ssä, joiden tarkoituksena on edistää merialueen eri käyttömuotojen kestävää kehitystä ja kasvua, merialueen luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä meriympäristön hyvän tilan saavuttamista. Tähän merialuesuunnittelussa pyritään sovittamalla yhteen eri käyttömuotojen tarpeita siten, että meriympäristöä ja ekosysteemejä voidaan suojella ja jopa parantaa. Näitä tavoitteita on konkretisoitu muun muassa merialuesuunnitteluprosessissa tuotetuissa Suomen merialueen kestävän käytön visiossa 2050 ja suunnittelualueiden tavoitteissa ja tiekartoissa 2030. Merialuesuunnittelulla pyritään edistämään meriympäristön hyvää tilaa, lisäämään merityöpaikkoja ja sinistä talouskasvua, kuten uusiutuvan energian tuotantoa sekä ruoantuotantoa.

Oikeudellisesti merialuesuunnittelun tavoitteena voidaan pitää sitä, että merialuesuunnitelmat on laadittu yhteistyössä määräajassa ja että merialuesuunnitelmat täyttävät sisällöllisesti lainsäädännön vaatimukset, eli että ne on laadittu kaikille vaadittaville alueille ja että niissä on otettu huomioon kaikki MRL 67a.2 §:ssä tarkoitetut suunnittelusektorit. Näiden lisäksi prosessissa on huomioitu kaivannaisala, meriteollisuus, sininen bioteknologia sekä kulttuuriperintö.

Merialuesuunnittelu pyrkii yhdensuuntaisuuteen muiden Itämereen liittyvien ohjelmien, strategioiden ja sektorikohtaisen suunnittelun kanssa. Toisaalta on myös havaittu, että sektorikohtaisilla suunnitelmilla ja strategioilla voi olla keskenään ristiriitaisia tavoitteita. Näitä ristiriitoja merialuesuunnittelu ei kykene lopullisesti ratkaisemaan, mutta merialuesuunnittelulla voidaan nähdä näiden suunnitteluinstrumenttien toimintaa koordinoiva funktio. Toisaalta merialuesuunnitteluun on myös kohdistettu odotuksia näitä ristiriitoja tulevaisuudessa ehkäisevänä yhteensovittajana. Merialuesuunnittelulainsäädäntöä koskevissa esitöissä korostetaan merialuesuunnittelun yleistavoitteena olevan eri toimintojen yhteensovittamistavoitteet, ristiriitojen ratkaiseminen sekä sinisen kasvun edistäminen.^[1]

Suomessa merialuesuunnitelmat ovat oikeusvaikutuksettomia strategisia ja yleispiirteisiä suunnitelmia. Ne eivät sitovasti ohjaa kaavoitusta tai eri sektorilakien mukaista hankeluvitusta. Merialuesuunnittelu ei ole osa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää eikä asetu hierarkkisesti muiden suunnitteluinstrumenttien yläpuolelle. Merialuesuunnittelussa pyritään sovittamaan eri toimialojen alueidenkäytöllisiä tarpeita yhteen meriympäristön hyvän tilan tavoitteiden kanssa.

Tässä vaiheessa on vielä osittain avointa, miten suunnitelmat tulevat vaikuttamaan eri yhteiskunnallisiin sektoreihin ja hallinnollisiin prosesseihin. Suunnitelmien kokonaisvaikuttavuus nähdään pidemmällä tulevaisuudessa.

Merialuesuunnittelua ei tehdä osoittamalla sitovia alueidenkäyttövarauksia tai pyritä rajoittamaan alueidenkäyttöä vaan suunnittelun lähtökohtana on yleispiirteisesti tunnistaa potentiaalisimpia merialueita merellisten toimialojen kehittämiselle ja samalla tukea meriympäristön hyvää tilaa. Toisaalta strategisella merialuesuunnittelulla voi olla vähintäänkin heikkoa ohjausvaikutusta esimerkiksi maakuntakaavoihin jo siitäkin syystä, että merialuesuunnitelmien ja maakuntakaavojen valmisteluvastuu kuuluvat molemmat maakuntien liitoille. Samoin merialuesuunnitelmat ja suunnitelmien pohjana olevat selvitykset voitaneen ottaa selvitysaineistona huomioon joissain lupaprosesseissa, kuten esimerkiksi tuulivoimarakentamisessa tai infrastruktuurihankkeissa Suomen talousvyöhykkeellä. Lisäksi laaja ja monipuolinen vuorovaikutusprosessi sidosryhmien kanssa merialuesuunnitelmia laadittaessa sekä prosessiin sisältyvä informaation kokoaminen voinee vaikuttaa sidosryhmien käsityksiin erilaisten hanketyyppien ja toteuttamistapojen potentiaalista ja toteuttamiskelpoisuudesta sekä törmäyttää sidosryhmiä uusien yhteistyömuotojen löytämiseksi. Eri sidosryhmien suhtautuminen prosessiin on koettu monilta osin myönteiseksi ja rakentavaksi, jota osaltaan voinee selittää suunnitelmien oikeusvaikutuksettomuus. Myös merialusuunnittelulainsäädännön esitöissä on tunnistettu sidosryhmien välisen vuorovaikutuksen tuottamat synergiaedut ja osallistumismenettelyjen yksi keskeinen tavoite on ollut sidosryhmien sitoutuminen suunnitelmiin.^[2]

Tämän raportin toimeksiantoon ei kuulunut arvioida sitä, miten tehokkaasti merialuesuunnitteludirektiiviä kansallisesti täytäntöönpaneva lainsäädäntö edistää direktiivin tavoitteita. Suunnitelmien oikeusvaikutuksettomuuden vuoksi niiden toteutumisen jälkikäteinen arviointi tuskin lienee tarkoituksenmukainen mittari suunnitelmien toimivuuden kannalta. On kuitenkin mahdollista arvioida etukäteisesti sitä, missä määrin merialuesuunnitelmien sisältö toteutuessaan edistäisi MRL 67a.1 §:ssä tarkoitettuja tavoitteita, eli merialueen eri käyttömuotojen kestävää kehitystä ja kasvua, merialueen luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä meriympäristön hyvän tilan saavuttamista.