header_5

Vaikutusten arviointi

Arvioinnin tarve

Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (SOVA-laki, 200/2005) 3 §:n mukaan suunnitelmasta tai ohjelmasta vastaavan viranomaisen on huolehdittava siitä, että suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutukset selvitetään ja arvioidaan riittävässä määrin valmistelun kuluessa, jos suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Merialuesuunnitelmat ovat SOVA-lain 3 §:ssä tarkoitettuja suunnitelmia. Merialuesuunnitelmat eivät sen sijaan kuulu lain 4.1,1 tai 5 §:ssä tarkoitettuihin suunnitelmiin tai ohjelmiin, koska ne eivät oikeusvaikutuksettomina suunnitelmina luo puitteita hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille. Tämä raportti on laadittu SOVA-lain 3 §:ssä tarkoitettua selvittämis- ja arviointivelvollisuutta ajatellen.

Natura-arvioinnin tarve merialuesuunnitelmille

Liitteessä 1 kuvatuin perustein voidaan todeta, että merialuesuunnitelman laatimisen ja hyväksymisen yhteydessä ei tule laatia luonnonsuojelulain 65.1 §:ssä tarkoitettua arviointia. Asiassa oikeudellisesti keskeistä on ensinnäkin se, onko merialuesuunnitelma luonnonsuojelulain 65.1 §:ssä tarkoitettu hanke tai suunnitelma. Toiseksi on tarkasteltava, heikentääkö se niitä luonnonarvoja, joiden vuoksi suunnitelman vaikutusalueella olevat alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Merialuesuunnitelma kattaa koko Suomen aluevedet ja talousvyöhykkeen, joille sijoittuu myös lukuisia Natura 2000 -alueita. Merialuesuunnitelmassa on tunnistettu potentiaaleja olemassa oleville ja uusille toiminnoille, joilla toteutuessaan voi olla vaikutuksia niihin luonnonarvoihin, minkä takia alueita on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. 

Luonnonsuojelulain mukaiset arvioinnit on laadittava vasta Natura 2000 -alueiden suojeluperusteina olevia luonnonarvoja heikentävien hankkeiden ja suunnitelmien, kuten kaavoitus- ja lupamenettelyjen yhteydessä.

Arvioinnin tavoitteet

Arviointityön tavoitteena on valmistuvien merialuesuunnitelmien vaikutusten arviointi ottaen huomioon ekologiset, taloudelliset, sosiaaliset ja kulttuuriset näkökohdat. Arviointi kattaa (1) vaikutusten arvioinnin kansallisen ja alueellisen tarvetarkastelun merialuesuunnittelukontekstissa; sekä (2) valmistuvien merialuesuunnitelmien merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset merialuesuunnittelussa huomioitavien toimialojen kautta. Tarkasteltavia suunnittelualueita on kolme: 1) Suomenlahti, 2) Saaristomeri ja Selkämeren eteläosa, sekä 3) Pohjoinen Selkämeri, Merenkurkku ja Perämeri. Ahvenanmaan merialuesuunnitteluprosessi etenee näistä irrallaan eikä kuulu tämän arvioinnin piiriin. 

Merialuesuunnittelussa huomioidaan seuraavat käyttömuodot ja toimialat: Merellisen luonnon suojelu ja hoito, merituulivoima, merilogistiikka, matkailu ja virkistyskäyttö, kalastus ja vesiviljely, meriteollisuus, sininen bioteknologia, kaivannaisala, kulttuuriperintö ja maanpuolustus. 

Arviointityössä on hyödynnetty visiotyövaiheessa koostettua materiaalia merellisten toimialojen nykyisestä toiminnasta sekä tulevaisuuden kehityssuunnista. Vaikutusten arvioinnin tavoitteena on antaa palautetta merialuesuunnitteluprosessiin ja tukea merialuesuunnitelmien viimeistelyä. 

Arviointityö kytkeytyy varsinaisten suunnitelmien lisäksi muihin aihepiirin hankkeisiin ja selvityksiin[1], joita on laadittu osana suunnitteluprosessia ja jotka antavat lähtötietoja vaikutusten arviointiin. Sitä ohjaa yleinen merialuesuunnittelun tavoite nivoa meren hyvä tila ja elinkeinojen kehittäminen toisiinsa niin, että sekä elinkeinot että ekosysteemit kehittyvät parempaan suuntaan samanaikaisesti ja samoilla fyysisillä paikoilla. Vaikutusten arvioinnissa huomioidaan ekosysteemilähestymistapa, joka pohjaa HELCOM:n tuottamaan ohjeistukseen ja edelleen SYKE:n siitä kansallisesti sovellettavaan näkemykseen.

Sinisen kasvun ohella ekosysteemilähestymistapa luo työhön selkeän arviointikehikon ja vaikutusten arvioinnin onnistumisen kannalta merkityksellisiä ovat teemojen keskinäiset vuorovaikutus- ja riippuvuussuhteet. 

Arvioinnin toteutus

Merialuesuunnitelmien vaikutusten tunnistamisen avulla voidaan selvittää ja ennakoida suunnitelmista aiheutuvia muutoksia ja seurauksia seuraavista näkökulmista:

⦁ ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön 

⦁ maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon 

⦁ kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin 

⦁ alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen, sekä liikenteeseen 

⦁ kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön, 

⦁ elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittämiseen.

Vaikutusten tunnistamisessa on hyödynnetty vaikutuspolun määritelmää, joka koostuu seuraavista elementeistä:

⦁ vaikutuksen alkutekijä / aiheuttaja

⦁ vaikutuksen aiheuttajan voimakkuus, laajuus tai kesto (esimerkiksi muutoksen voimakkuus)

⦁ vaikutusmekanismi

⦁ vaikutuksen kohde (esimerkiksi luonnonympäristö, yksittäinen laji tai lähiseudun asukkaat) ja kohteen herkkyys (vähäinen/kohtalainen/suuri)[2]

⦁ arvioitavan kohteen kyky sopeutua muuttuviin olosuhteisiin

Tähän perustuen on laadittu vaikutuksen kuvaus: millä tavalla vaikutus muuttaa kohdetta, onko tämä muutos positiivinen (hyöty) vai vahingollinen (haitta) ja miten merkittävä vaikutus on. 

Lisäksi eri toimialojen sekä kaikkien kolmen merialueen yhteisvaikutuksia suhteessa ekosysteemeihin on arvioitu planetaaristen rajojen ja Itämeren kantokyvyn näkökulmasta. Kokonaisvaikutuksia arvioidaan lisäksi taloudellisten ja sosio-kulttuuristen vaikutusten näkökulmasta maan ja meren yhteisvaikutus huomioiden. Merialuesuunnittelun visiotyössä on luotu jokaiselle merialueelle tavoitetila vuoteen 2030. Tämä tavoitetila kuvaa seuraavan kymmenen vuoden aikana saavutettua, merialuesuunnitelman mukaista kehitystä, jota vasten vaikutusten arviointia on myös peilattu. 

Merialuesuunnitelman vaikutuksia toimialoihin on kuvattu toimialojen vaikuttavuuspoluilla, joita on täsmennetty yhteistyössä toimialojen edustajien ja toimiala-asiantuntijoiden kanssa. Vaikuttavuuspolut kuvaavat merialuesuunnitelman välillisiä vaikutuksia. Vaikka merialuesuunnitelma ei ole oikeudellisesti sitova, hankkeiden suunnittelussa ja toimeenpanossa voidaan siihen nojautua strategisena dokumenttina. Vaikutuspoluissa on tiiviisti kuvattu merialuesuunnitelman keskeinen sisältö toimialan osalta sekä kuvattu mahdollisia toimeenpanevia prosesseja ja näiden vaikutuksia. Mahdollisia vaikutuksia on kuvattu kolmella eri värillä: punainen = haitallinen vaikutus, keltainen = neutraali vaikutus, vihreä = positiivinen vaikutus. Lopuksi on annettu näkemys merialuesuunnitelman vaikuttavuudesta toimialaan.

Vaikutusten arvioinnin lähtökohtana on tarkasteltu merialuesuunnitelman toteutumisen aiheuttamaa muutosta verrattuna tilanteeseen, jossa suunnitelmaa ei olisi. Arviointi ei ota kantaa siihen, millä aikajänteellä suunnitelman toteutuminen on mahdollista.

Merialuesuunnitelman luonne on strateginen ja yleispiirteinen sekä välillisesti ohjaava. Suunnitelmassa on osoitettu merellisten toimialojen kannalta potentiaalisia ja merkittäviä alueita. Osa näistä merkinnöistä kuvaa tulevaisuuden potentiaalia (esimerkiksi merituulivoimalle ja kalankasvatukselle osoitetut alueet). Osa merkinnöistä kuvaa olemassa olevia merellisiä toimintoja (meriliikenneväylät, satamat, saaristo, jne.). Arviointityön tekemisen kannalta on tehty rajauksia sen suhteen, miten toisaalta olemassa olevat ja toisaalta tulevaisuuden potentiaalia osoittavat merkinnät otetaan vaikutusten arvioinnissa huomioon. Olemassa olevien merellisten toimintojen vaikutuksia on pääsääntöisesti kuvattu siten, että suunnitelma mahdollistaa näiden toimialojen olemassaolon jatkossakin. Tulevaisuuden potentiaalin osoittavien merkintöjen vaikutuksia on arvioitu tarkemmalla tasolla, sillä toteutuessaan niillä usein on merkittäviä välillisiä vaikutuksia meriympäristöön, talouteen tai yhteiskuntaan. 

Arvioinnin rajoitteet

Arviointityötä tehtiin prosessin asettamista aikataulusyistä johtuen samaan aikaan merialuesuunnitelmaluonnoksen ja merkintäkorttien viimeistelyn kanssa. Kartat, merkintäkortit sekä vyöhykekortit olivat vielä luonnosvaiheessa ja jatkuvan muokkauksen alaisina. Jatkuvat muutokset keskeisissä dokumenteissa ovat vaikuttaneet mahdollisuuksiin laatia arviointia työn luonteen normaalisti vaatimalla systemaattisuudella. Aikatauluhaasteita arviointityölle on tuonut myös dokumenttien viimeistely samanaikaisesti arviointityön viimeistelyn kanssa.

Lisäksi arviointityön rinnalla käynnissä on ollut myös merialuesuunnittelun visio- ja tiekarttatyö. Visiotyössä luotujen merellisten toimialojen tavoitetilojen mukaisen kehityksen huomioiminen arviointityössä on ollut haastavaa. Arviointityön näkökulmasta on ollut vaikea määrittää, kuinka paljon toimialojen tavoitetilojen toteutumiseen merialuesuunnitelma itsessään vaikuttaa ja toisaalta, mikä rooli on muulla yhteiskunnallisella ja taloudellisella kehityksellä tulevina vuosina.

 

Lähteet

[1] Mm. maakuntasuunnitelmat ja -kaavat tausta-aineistoineen; valtionhallinnon toimialakohtaiset tavoitteet merialuesuunnittelulle; Merialuesuunnittelun lähtökohtia. Ympäristöministeriön raportteja 15/2017; Sinisen talouden tilannekuva merialuesuunnittelun lähtökohtana 2018; Suunnittelualueiden ominaispiirreraportit 2019; Suomen meriympäristön tila 2018 -raportti; Merialueiden tulevaisuusskenaariot 2050; Esiselvitys ruoppausmassojen kestävistä läjitysvaihtoehdoista Suomen merialueeilla; Suomen merialueen kestävän käytön visio 2050 ja suunnittelualueiden tavoitteet ja tiekartat 2030

[2] Kohteen herkkyys määritellään perustuen seuraaviin tekijöihin: kohteen kykyyn kestää haitallisia muutoksia (sietokyky tai kestokyky); kohteen kykyyn palautua muutoksista; kohteen yhteiskunnallinen merkitys esimerkiksi hyvinvoinnin tai luonnonsuojelun kannalta