Liite 1: Lausunto Natura-arvioinnin tarpeesta merialuesuunnitelmille
Yleistä
Varsinais-Suomen liitto on pyytänyt asiantuntijalausunnon siitä, onko maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) 67 b §:ssä tarkoitettu merialuesuunnitelma sellainen hanke tai suunnitelma, jonka johdosta tulee laatia luonnonsuojelulain (1096/1996) 65.1 §:ssä tarkoitettu Natura 2000 -arviointi.
Merialuesuunnitelma kattaa koko Suomen aluevedet ja talousvyöhykkeen, joille sijoittuu myös lukuisia Natura 2000 -alueita. Merialuesuunnitelmaan sisältyy merkintöjä olemassa oleville toiminnoille ja uusien toimintojen potentiaaleille, joilla toteutuessaan todennäköisesti olisi vaikutuksia niihin luonnonarvoihin, minkä takia alueita on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.
Asiassa oikeudellisesti keskeistä on ensinnäkin se, onko merialuesuunnitelma luonnonsuojelulain 65.1 §:ssä tarkoitettu hanke tai suunnitelma ja toisekseen, heikentääkö se todennäköisesti merkittävästi niitä luonnonarvoja, minkä vuoksi suunnitelman vaikutusalueella olevat alueet on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.
Johtopäätös tiivistetysti
Alla kuvatuin perustein katson, että merialuesuunnitelman laatimisen ja hyväksymisen yhteydessä ei tule laatia luonnonsuojelulain 65.1 §:ssä tarkoitettua arviointia.
Nämä arvioinnit on laadittava vasta Natura 2000 -alueiden suojeluperusteina olevia luonnonarvoja todennäköisesti merkittävästi heikentävien hankkeiden ja suunnitelmien täsmentyneemmissä myöhemmissä suunnitteluvaiheissa kuten kaavoitus- ja lupamenettelyjen yhteydessä.
Natura-arviointivelvollisuus EU-oikeudessa
Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa säädetään seuraavasti:
”Jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.”
Kansalliseen lainsäädäntöön sisällytetty arviointivelvollisuus perustuu luontodirektiivin (92/43/ETY) 6(3) artiklaan, jonka ensimmäisen virkkeen mukaan
”[k]aikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.”
Kansallisessa lainsäädännössä käytetään ilmaisuja ”hanke” ja ”suunnitelma”, jotka ovat identtisiä luontodirektiivin kanssa (”plan or project”). Hankkeen määritelmä saa tukea YVA-direktiivin (2011/92/EU) hankkeen määritelmästä. YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan mukaan hankkeella tarkoitetaan ”rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista, – muuta luonnonympäristöön ja maisemaan kajoamista mukaan lukien maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen”.[1] Unionin tuomioistuimesta löytyy oikeuskäytäntöä siitä, millaisiin hankkeisiin arviointivelvollisuus soveltuu, mutta sitä tarkemmin käsittelemättä on selvää, että merialuesuunnitelma voisi olla luonteeltaan lähempänä laissa tarkoitettua suunnitelmaa kuin hanketta.
Suunnitelmien määritelmän osalta komission tulkintaohjeessa viitataan SOVA-direktiivin (2001/42/EY) 2 artiklan a kohtaan:
”sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan yhteisön yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia
– jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja
– joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät;”
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, kun otetaan huomioon SOVA-direktiivin tavoite, joka on korkeatasoisen ympäristönsuojelun takaaminen, säännöksiä, joilla rajataan direktiivin soveltamisalaa, ja erityisesti säännöksiä, joissa määritellään, mitä toimia direktiivi koskee, on kuitenkin tulkittava laajasti.[2]
Komissio korostaa, että luontodirektiivin kannalta erityisen olennaisia ovat maankäyttöön ja aluesuunnitteluun kuuluvat suunnitelmat silloinkin, kun niillä on suorien oikeudellisen vaikutusten sijaan vain välillisiä vaikutuksia, jos ne muodostavat perustan yksityiskohtaisemmille suunnitelmille tai toimivat kehyksenä kehittämisluville.[3]
Myös unionin tuomioistuin on todennut, että vaikka maankäyttösuunnitelmissa ei sinänsä anneta lupaa kehityshankkeille ja vaikka näille hankkeille on saatava lupa tavanomaisen menettelyn mukaisesti, kyseiset suunnitelmat vaikuttavat huomattavasti asiaa koskeviin päätöksiin. Se katsoo näin ollen, että tällaiset suunnitelmat on myös arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat kyseessä olevaan alueeseen.[4] Tässä asiayhteydessä on kuitenkin huomattava, että kyse oli Yhdistyneiden kuningaskuntien maankäyttösuunnitelmista, jotka oikeusvaikutuksiltaan rinnastuvat kaavoihin sikäli, että rakennuslupahakemukset on tutkittava näiden suunnitelmien valossa.[5]
Näistä vain välillisiä vaikutuksia omaavista suunnitelmista tulee kuitenkin erottaa sellaiset ”suunnitelmat”, jotka ovat luonteeltaan poliittisia julkilausumia eli toimintalinjoja koskevia asiakirjoja, joissa ilmaistaan ministeriön tai tätä alemman viranomaisen yleinen poliittinen tahto tai aikomus. Komissio katsoo, että näiden käsitteleminen luontodirektiivin 6(3) artiklassa tarkoitettuina suunnitelmina ei vaikuta asianmukaiselta varsinkin, jos aloitteiden on yhä läpäistävä maankäyttösuunnitelman tai alakohtaisen suunnitelman välivaihe. Jotta kyseessä olisi luontodirektiivin 6(3) artiklassa tarkoitettu suunnitelma, yhteys aloitteen ja Natura 2000 -alueeseen todennäköisesti kohdistuvien merkittävien vaikutusten välillä tulisi olla selvä ja suora.[6]
Unionin tuomioistuin on katsonut, että viranomaisen ohjelmien olemassaolo ei sinällään ole vielä riittävä peruste vedota niiden olevan luontodirektiivin 6(3) artiklassa tarkoitettuja suunnitelmia, vaan on myös esitettävä riittävän konkreettisia seikkoja, joiden perusteella voidaan todeta, etteivät kyseiset ohjelmat ole luonteeltaan pelkästään osa viranomaisten alustavaa pohdintaa ja että niissä olevat suunnitelmat ovat niin täsmällisiä, että niiden ympäristövaikutusten arviointi on tarpeen.[7] Kallio liittää Waddenzee-ratkaisuun perustuen, luontodirektiivin 6(3) artiklan mukaisen arviointimenettelyn edellytykseksi sen, että hankkeen tai suunnitelman on liityttävä jonkinlaiseen toimenpiteeseen, joka voisi aiheuttaa haitallisia vaikutuksia Natura 2000 -verkostolle.[8]
Merialuesuunnitelman oikeusvaikutuksettomuus
MRL 8 a luvussa on säädetty merialuesuunnitelman tarkoituksesta, sisällöstä ja laatimismenettelystä, mutta sitä koskevista oikeusvaikutuksista ei ole säännöksiä. Säädöksen esitöissä todetaan, että merialuesuunnitelmilla ei ole oikeusvaikutuksia eikä sitovaa vaikutusta muun lainsäädännön mukaisiin lupa- tai muihin menettelyihin.[9]
Esimerkiksi maakuntakaavoilla on oikeusvaikutuksia, jotka liittyvät erityisesti kaavahierarkiaan, eli maakuntakaavan ohjausvaikutukseen alemman asteisia kaavoja laadittaessa. Viranomaisella on suunnitellessaan alueidenkäyttöä velvollisuus edistää kaavan toteutumista ja katsottava ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteutumista (MRL 32.2 §). Maakuntakaavan aluevaraukset voivat myös aiheuttaa rakentamisrajoituksia (MRL 33 §), tuottaa lunastusperusteen (MRL 99.2 §) ja muun muassa vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittaminen keskusta-alueiden ulkopuolelle edellyttää merkintää maakuntakaavaan (MRL 71 c §).
Kulla huomauttaa, että MRL:ssa ei ole säädetty viranomaisille velvollisuutta ottaa merialuesuunnitelmaa huomioon alueidenkäyttöä koskevia toimenpiteitä suunnitellessaan ja päättäessään niiden toteuttamisesta siten kuin maakuntakaavan osalta on säädetty. Myös valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita voidaan pitää ohjaavampina niiden tasapainotellessa tavoitesäännösten ja kaavojen sisältövaatimusten välillä, kun taas merialuesuunnitelma toimii tavoitesäännöksen ja muusta sääntelystä tai hallintotoimista johtuvan sektorisääntelyn välillä. Kulla luonnehtii, että merialuesuunnitelman sisällöllinen soveltaminen ei ole oikeudellisesti pakottavaa, mutta poliittisesti oletettavaa sen paikantuessa lähinnä muiden hallintotoimien liitännäisaineistoksi.[10]
Natura-arvioinnin laatimistarpeesta kansallisessa oikeudessa
Luonnonsuojelulain esitöissä esimerkkeinä 65.1 §:n mukaisista hankkeista mainitaan erilaiset rakennusten, teiden, rautateiden, lentoasemien, satamien ja voimajohtojen rakennushankkeet, kaivoshankkeet, vesistöjärjestelyt ja ojitukset. Esitöiden mukaan suunnitelmilla tarkoitettaisiin sekä rakennuslain mukaisia kaavoja että muita suunnitelmia, kuten esimerkiksi tiesuunnitelmia ja metsätalouteen liittyviä suunnitelmia.[11]
Suunnitelmien osalta luonnonsuojelulain esitöissä mainitut esimerkit luonnonsuojelulain 65.1 §:ssä tarkoitetuista ohjelmista ovat kaikki jossain määrin oikeusvaikutteisia suunnitelmia, kuten edellä muun muassa maakuntakaavan osalta todettiin.
KHO on ottanut maakuntakaavojen osalta linjakseen sen, että luonnonsuojelulain 65.1 §:n mukaisen arvioinnin tarve ratkaistaan tapauskohtaisesti.
Ratkaisussa KHO 9.12.2009 t. 3516 ympäristöministeriö oli jättänyt Kymenlaakson maakuntakaavan vahvistamatta vesiliikenteen yhteystarvemerkinnän osalta, koska kaavan valmisteluaineistoihin ei sisältynyt sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi voitu arvioida, edellyttääkö hanke luonnonsuojelulain 65.1 §:n mukaista arviointimenettelyä ja täyttääkö kaava MRL 28.3 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset erityisesti maiseman ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta.
Vesiliikenteen yhteystarvemerkinnällä tarkoitettiin ympäristöministeriön julkaiseman oppaan n:o 10 ”Maakuntakaavamerkinnät ja -määräykset” mukaan yhteyksiä, joiden tarve on voitu todeta, mutta joiden sijaintiin ja toteuttamiseen liittyy niin huomattavaa epävarmuutta, ettei ohjeellisen tai vaihtoehtoisen linjauksen osoittaminen ole mahdollista.
KHO katsoi, että kun muun muassa yhteystarpeen tarkempi sijainti määräytyy vasta mahdollisessa jatkosuunnittelussa, on vasta tuossa vaiheessa mahdollista selvittää muun ohella luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetun arvioinnin tarve sekä arvioida tuolloin käytettävissä olevan selvityksen perusteella, täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennus lain 28 §:n 3 momentissa säädetyt maakuntakaavan sisältövaatimukset erityisesti maiseman ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta. Näin ollen ympäristöministeriön päätös oli kumottava.
Vastakkaisena esimerkkinä yllä mainitulle ratkaisulle voidaan pitää vaikkapa ratkaisua KHO 20.3.2008 t. 591.
Maakuntakaavassa olleen valtatie 12 parantamisvaihtoehdot olivat tien sijainnin ja Natura 2000 -kohteen läheisyyden vuoksi poikkeuksellisen rajatut. Vaikka kaavassa oli selvitetty tien parantamisen vaihtoehtoja ja otettu kantaa näiden vaihtoehtojen vaikutuksiin, kaavan valmisteluaineistoon ei sisältynyt luonnonsuojelulain 65.1 §:n mukaista arviointia maakuntakaavan vaikutuksista Natura 2000 -suojeluperusteisiin. Tämän vuoksi maakuntakaavan hyväksymispäätös oli kysymyksessä olevilta osin lainvastainen.
Luonnonsuojelulain 65.1 §:n mukainen arviointivelvollisuus edellyttää Natura 2000 -suojeluperusteena olevien luonnonarvojen heikentämiseltä todennäköisyyttä ja merkittävyyttä. Merkittävyys viittaa vaikutusten voimakkuuteen, kun taas todennäköisyys vaikutuksen ja suunnitelman väliseen syy-seuraus -suhteeseen sekä osaltaan vaikutuksen ja merkittävän heikentymisen väliseen suhteeseen.[12]
Arviointivelvollisuus voi perustua joko hankkeen tai suunnitelman omiin vaikutuksiin taikka muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa kumuloituviin yhteisvaikutuksiin. Yllä selostetuista KHO:n ratkaisuista voidaan havaita, että maakuntakaavaan liittyvä luonnonsuojelulain 65.1 §:n mukaisen arviointivelvollisuuden olemassaolo ratkaistaan kontekstuaalisesti suunnitelman täsmällisyyden ja merkinnän ohjaavuuden perusteella, minkä voidaan katsoa viittaavan vaikutusten aiheutumisen todennäköisyyteen. Vaikka suunnitelman ei tarvitse olla edennyt lupavaiheeseen tai suunnitelman hyväksymisvaiheeseen, sen on kuitenkin oltava siinä määrin selkiytynyt, että sen vaikutuksista voidaan tehdä päätelmiä ja toteutumisen tulee olla hyvin todennäköistä, jotta luonnonsuojelulain 65.1 §:n mukainen arviointivelvollisuus tulee kyseeseen.[13]
Oikeudellinen arviointi
Nyt käsiteltävä merialuesuunnitelma on erittäin pienimittakaavainen ja yleispiirteinen Suomen aluevedet ja talousvyöhykkeen kattava alueellinen suunnitelma erilaisten toimintojen potentiaalisesta sijoittumisesta merialueille. Suunnittelumerkintöjä koskevat suunnitteluperiaatteet on kuvattu suunnitelmassa erittäin yleispiirteisellä tasolla. Merialuesuunnitelma sisältää sellaisia merkintöjä, joiden suunnittelutavoitteena ei ole potentiaaliseksi tunnistettujen alueiden toteutuminen esitetyssä laajuudessaan.
Merialuesuunnitelmalla ei ole minkäänlaisia oikeusvaikutuksia lupaharkinnassa, alueidenkäytön suunnittelussa tai muussakaan hallintotoiminnassa. Suunnitelman oikeusvaikutuksettomuudesta, yleispiirteisyydestä ja strategisesta luonteesta johtuen luonnonsuojelulain 65.1 §:n mukaisia arviointeja ei ole mahdollista tehdä merialuesuunnitelmasta.
Suunnitelmassa kuvattujen potentiaalien toteutuminen edellyttää monivaiheista ja yksityiskohtaisempaa eri lakien mukaista päätöksentekoa kuten yleispiirteistä kaavoitusta ja lupamenettelyitä, joiden täsmentyessä luonnonsuojelulain 65.1 §:n mukainen arviointi on mahdollinen ja tarkoituksenmukainen tehdä.
Tällä perustein voidaan katsoa, että merialuesuunnitelman laatimisen ja hyväksymisen yhteydessä ei tule laatia luonnonsuojelulain 65.1 §:ssä tarkoitettua arviointia, vaan nämä arvioinnit on laadittava vasta Natura 2000 -alueiden suojeluperusteina olevia luonnonarvoja todennäköisesti merkittävästi heikentävien hankkeiden ja suunnitelmien yhteydessä.
HTM Jussi Airaksinen
Helsingissä 27.3.2020
Lähteet
[1] Viittaus YVA-direktiivin hankemääritelmään sovellettaessa luontodirektiivin 6(3) artiklaa löytyy myös komission tulkintaohjeesta. Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö. Komission tiedonanto C(2018) 7621 final, Bryssel 21.11.2018, s. 36.
[2] C-567/10, kohta 37.
[3] Komissio 2018, s. 37.
[4] C-6/04, kohta 52.
[5] Ibid., kohta 55.
[6] Komissio 2018, s. 38.
[7] C-179/06, kohta 41.
[8] Kallio, Pasi: Terve, ja kiitos simpukoista – luontodirektiivin 6 artiklan tulkintaa EY-tuomioistuimenratkaisun C-127/02 valossa. Ympäristöjuridiikka 1/2006, s. 14.
[9] HE 62/2016 vp, s. 8-9.
[10] Kulla, Inna: Merialuesuunnitelman välilliset vaikutukset alueiden käytön suunnitteluun. Pro Gradu -tutkielma, Turun yliopisto 2018, s. 58–59.
[11] HE 79/1996 vp, s. 47.
[12] Kokko, Kai: Ympäristöarviointi – SOVA oikeudellisesta näkökulmasta. Edita 2007, s. 45.
[13] Näin myös Suvantola, Leila: Kuoleman katse – ympäristönkäytön luontovaikutusten selvittämisvelvollisuus. Lakimies 4/2006, s. 563–564 viitteineen.