Bilaga 1: Utlåtande om behovet av en Naturabedömning av havsplanerna
1. Allmänt
Egentliga Finlands förbund har begärt ett expertutlåtande om huruvida den havsplan som avses i 67 b § i markanvändnings- och bygglagen (MBL, 132/1999) utgör ett sådant projekt eller en sådan plan som kräver upprättande av en Natura 2000-bedömning enligt 65.1 § i naturvårdslagen (1096/1996).
Havsplanen omfattar hela Finlands territorialvatten och ekonomiska zon, som också innehåller ett stort antal Natura 2000-områden. Havsplanen innehåller beteckningar gällande befintliga verksamheter och potentialer för nya verksamheter, vilka om de förverkligas sannolikt skulle ha konsekvenser för de naturvärden som utgör grund för att områdena införlivats i nätverket Natura 2000.
Centralt ur rättsligt hänseende är för det första huruvida havsplanen utgör ett sådant projekt eller en sådan plan som avses i 65.1 § i naturvårdslagen, och för det andra huruvida det är sannolikt att planen i betydande mån försvagar de naturvärden som utgjort grund för att områden inom planens verkningsområde upptagits i nätverket Natura 2000.
Sammanfattande slutsats
Med stöd i motiveringarna nedan anser jag att ingen bedömning i den mening som avses i 65.1 § i naturvårdslagen behöver utarbetas i samband med att havsplanen upprättas och godkänns.
Sådana bedömningar krävs först i senare, mer preciserade planeringsskeden av de projekt eller planer som sannolikt betydligt försämrar de naturvärden som utgör grund för skydd inom nätverket Natura 2000, såsom i samband med planläggnings- och tillståndsförfaranden.
2. Natura-bedömningsskyldighet i EU-rätten
I 65 § 1 mom. i naturvårdslagen föreskrivs följande:
”Om ett projekt eller en plan antingen i sig eller i samverkan med andra projekt eller planer sannolikt betydligt försämrar de naturvärden i ett område som statsrådet föreslagit för nätverket Natura 2000 eller som redan införlivats i nätverket, för vars skydd området har införlivats eller avses bli införlivat i nätverket Natura 2000, ska den som genomför projektet eller gör upp planen på behörigt sätt bedöma dessa konsekvenser. Detsamma gäller ett sådant projekt eller en sådan plan utanför området som sannolikt har betydande skadliga verkningar som når området.”
Den bedömningsskyldighet som införlivats i den nationella lagstiftningen grundar sig på artikel 6.3 i habitatdirektivet (92/43/EEG). Enligt första meningen i denna punkt ska
”[a]lla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, […] på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.”
I den nationella lagstiftningen används begreppen ”projekt” och ”plan”, som är identiska med de begrepp som används i habitatdirektivet (”plan or project”). Definitionen av projekt får stöd i MKB-direktivet (2011/92/EU). Enligt artikel 1.2 i detta direktiv avses med projekt ”utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten, – andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning”.[1] Det finns rättspraxis från Europeiska unionens domstol om på vilka projekt bedömningsskyldigheten tillämpas, men utan att närmare gå in på detta står det klart att havsplanen till sin natur skulle kunna stå närmare en plan i den mening som avses i lagen, än ett projekt.
När det gäller definitionen av begreppen ”planer” och ”program” hänvisas i kommissionens riktlinjer för tolkning till artikel 2 a i SMB-direktivet (2001/42/EG):
”planer och program, inklusive dem som samfinansieras av Europeiska gemenskapen, samt ändringar av dem
– som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och
– som krävs i lagar och andra författningar,”
Rättspraxis från Europeiska unionens domstol anger att man, med beaktade av SMB-direktivets syfte som är att säkerställa en hög nivå på skyddet av miljön, ändå ska tillämpa en extensiv tolkning på bestämmelser som avgränsar direktivets räckvidd samt särskilt bestämmelser som definierar vilka åtgärder direktivet gäller.[2]
Kommissionen betonar att markanvändningsplaner eller fysiska planer är av särskild betydelse inom ramen för habitatdirektivet också när de i stället för direkt rättsverkan endast har indirekta konsekvenser, om de utgör grunden för mera detaljerade planer eller fungerar som ram för exploateringstillstånd.[3]
Också Europeiska unionens domstol har konstaterat att planer för markanvändning, även om de inte i sig medför ett godkännande av utvecklingsprojekten, och även om det för de sistnämnda krävs tillstånd som utfärdas enligt det vanliga förfarandet, på ett betydande sätt påverkar de beslut som fattas på området. [4] Domstolen anser därför att det ska ske en lämplig bedömning även av sådana planers påverkan på det berörda området. I detta sammanhang bör det emellertid påpekas att det var frågan om markanvändningsplaner i Förenade kungariket, som till sin rättsverkan är jämförbara med planer i den mån att ansökningar om bygglov måste granskas mot bakgrund av dessa planer.[5]
Från dessa planer som endast har indirekta konsekvenser måste man dock undanta ”planer” som till sin natur är politiska uttalanden, det vill säga policydokument som visar den allmänna politiska viljan eller avsikten hos ett ministerium eller en lägre myndighet. Kommissionen anser att det inte förefaller lämpligt att behandla dessa som ”planer” i den mening som avses i artikel 6.3, särskilt om initiativen ännu måste passera genom en plan för markanvändning eller ett mellansteg i en sektoriell plan. Om det skulle vara frågan om en plan i den mening som avses i artikel 6.3 i habitatdirektivet, måste sambandet mellan innehållet i ett sådant initiativ och sannolika betydande konsekvenser för ett Natura 2000-område vara tydligt och direkt.[6]
Europeiska unionens domstol har fastslagit att det faktum att det finns myndighetsprogram inte i sig är en tillräcklig grund att hävda att de utgör sådana planer som avses i artikel 6.3 i habitatdirektivet, utan man måste även lämna tillräckligt konkreta uppgifter för att slutsatsen ska kunna dras att dessa program inte bara är en del av myndigheternas preliminära reflektion, och att planerna i dem är så exakta att det krävs en bedömning av deras miljökonsekvenser.[7] Kallio inkluderar, baserat på Waddenzee-avgörandet, som en förutsättning för ett bedömningsförfarande enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet, att projektet eller planen bör ha samband med någon åtgärd som skulle kunna medföra skadliga verkningar för nätverket Natura 2000.[8]
3. Havsplanens avsaknad av rättsverkan
I kapitel 8 a i markanvändnings- och bygglagen föreskrivs om havsplanens syfte, innehåll och utarbetande men det finns inga bestämmelser om havsplanens rättsverkan. I förarbetena till rättsakten konstateras att havsplanen inte har någon rättsverkan och inte heller någon bindande verkan på tillståndsförfaranden eller andra förfaranden enligt annan lagstiftning.[9]
Till exempel landskapsplaner har rättsverkan som särskilt hänger samman med planehierarkin, det vill säga landskapsplanens styrande verkan vid upprättande av planer på lägre nivå. När myndigheterna planerar områdesanvändningen är de skyldiga att främja genomförandet av planen och se till att åtgärderna inte försvårar genomförandet av planen (MBL 32.2 §). Områdesreserveringar i landskapsplanen kan också medföra bygginskränkningar (MBL 33 §) eller utgöra en grund för inlösen (MBL 99.2 §) och placering av bland annat stora detaljhandelsenheter utanför centrumområden kräver en beteckning i landskapsplanen (MBL 71 c §).
Kulla påpekar att markanvändnings- och bygglagen inte föreskriver någon skyldighet för myndigheterna att beakta havsplanen när de planerar åtgärder som rör områdesanvändning och fattar beslut om att genomföra dem, så som det föreskrivs i fråga om landskapsplanen. Även riksomfattande mål för områdesanvändning kan anses vara mer styrande eftersom de befinner sig i gränslandet mellan målbestämmelser och planernas innehållskrav, medan havsplanen verkar mellan målbestämmelser och sektorspecifik reglering som beror på övrig reglering eller förvaltningsåtgärder. Kulla förklarar att havsplanens innehållsmässiga tillämpning inte är rättsligt tvingande, men politiskt får antas fungera främst som ett tilläggsmaterial till övriga förvaltningsåtgärder.[10]
4. Behovet av att upprätta en Naturabedömning i nationell rätt
I förarbetena till naturvårdslagen nämns som exempel på projekt enligt 65.1 § olika byggnadsprojekt för byggnader, vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och kraftledningar, brunnsprojekt, vattendragsregleringar och dikning. Enligt förarbetena avses med planer både planer enligt byggnadslagen och övriga planer såsom exempelvis vägplaner och skogsbruksplaner.[11]
De exempel på planer som avses i 65.1 § i naturvårdslagen, som anges i naturvårdslagens förarbeten, är alla i någon mån planer med rättsverkan, såsom konstaterades ovan bland annat i fråga om landskapsplanen.
HFD har i fråga om landskapsplaner anammat linjen att behovet av en bedömning enligt 65.1 § i naturvårdslagen avgörs från fall till fall.
I avgörandet HFD 9.12.2009/3516 hade miljöministeriet avstått från att bekräfta Kymmenedalens landskapsplan i fråga om en beteckning för förbindelsebehov för vattentrafik, för att beredningsmaterialet till planen inte innehöll någon utredning på basis av vilken man kunnat bedöma huruvida projektet kräver ett bedömningsförfarande enligt 65.1 § i naturvårdslagen och om planen uppfyller de innehållskrav som anges i 28.3 § i markanvändnings- och bygglagen, särskilt i fråga om att värna landskap och kulturarv.
Med beteckningen för förbindelsebehov för vattentrafik avsågs enligt miljöministeriets handbok nr 10 Beteckningar och bestämmelser i landskapsplaner sådana förbindelser i fråga om vilka behovet har kunnat konstateras men där läget eller genomförandet är förenat med så stor osäkerhet att det är omöjligt att ange en riktgivande eller alternativ sträckning.
HFD ansåg att eftersom bland annat förbindelsebehovets noggrannare läge fastställs först i eventuell fortsatt planering, är det först i det skedet möjligt att reda ut bland annat behovet av att utföra den bedömning som avses i 65 § i naturvårdslagen samt utgående från den utredning som då finns tillgänglig bedöma huruvida planen uppfyller de innehållskrav för landskapsplaner som stadgas i 28 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen, särskilt i fråga om att värna landskap och kulturarv. Därför måste miljöministeriets beslut ogiltigförklaras.
Som ett motsatt exempel på avgörandet ovan kan nämnas avgörandet HFD 20.3.2008/591.
De alternativ för förbättring av riksväg 12 som angavs i landskapsplanen var exceptionellt begränsade på grund av vägens läge och närheten till ett Natura 2000-objekt. Fastän man i planen utrett olika alternativ för att förbättra vägen, och tagit ställning till konsekvenserna av dessa alternativ, innehöll planens beredningsmaterial ingen bedömning enligt 65.1 § i naturvårdslagen av landskapsplanens konsekvenser för de värden som utgör grund för skydd inom nätverket Natura 2000. Beslutet att godkänna landskapsplanen var därför till ifrågavarande delar lagstridigt.
Bedömningsskyldighet enligt 65.1 § i naturvårdslagen förutsätter en sannolik och betydande försämring av de naturvärden som utgör grund för skydd inom nätverket Natura 2000. ”Betydande” syftar på konsekvensernas omfattning, medan ”sannolik” hänvisar dels till orsak-verkan-sambandet mellan plan och konsekvens, dels till förhållandet mellan konsekvens och betydande försämring.[12]
Bedömningsskyldigheten kan ha sin grund antingen i projektets eller planens egna konsekvenser, eller i kumulativa konsekvenser som uppstår tillsammans med andra projekt och planer. HFD:s avgöranden ovan visar att förekomsten av bedömningsskyldighet enligt 65.1 § i naturvårdslagen i samband med landskapsplanen avgörs kontextuellt utgående från planens grad av precision och beteckningens styrande karaktär, som kan anses syfta på sannolikheten att konsekvenserna ska uppkomma. För att en bedömningsskyldighet enligt 65.1 § i naturvårdslagen ska komma i fråga, ska planen, fastän den inte behöver ha framskridit till tillståndsfasen eller godkännandefasen, ändå ha klarnat i så hög grad att det går att dra slutsatser om dess konsekvenser, och det ska vara mycket sannolikt att den kommer att genomföras.[13]
5. Rättslig bedömning
Den havsplan som nu behandlas är en mycket småskalig och översiktlig regional plan som omfattar Finlands territorialvatten och ekonomiska zon, om potentiell placering av olika verksamheter i havsområdena. De planeringsprinciper som rör planeringsbeteckningar beskrivs på en mycket översiktlig nivå i planen. I havsplanen finns beteckningar där målet för planeringen inte är att de områden som identifierats som potentiella ska förverkligas i sin fulla omfattning.
Havsplanen har ingen som helst rättsverkan vid tillståndsprövning, planering av områdesanvändning eller övrig förvaltningsverksamhet. På grund av att planen saknar rättsverkan, att den är översiktlig samt till sin natur strategisk, är det inte möjligt att genomföra bedömningar av havsplanen enligt 65.1 § i naturvårdslagen.
Att uppnå de mål som beskrivs i havsplanen kräver ett mer detaljerat beslutsfattande i flera steg enligt olika lagar, såsom översiktlig planläggning och tillståndsförfaranden, genom vilka havsplanen preciseras så att det är möjligt och ändamålsenligt att göra en sådan bedömning som avses i 65.1 § i naturvårdslagen.
På dessa grunder kan det anses att ingen bedömning enligt 65.1 § i naturvårdslagen ska utarbetas i anknytning till upprättande och godkännande av havsplanen, utan sådana bedömningar ska göras först i samband med projekt eller planer som sannolikt betydligt försämrar de naturvärden som utgör grund för skydd inom nätverket Natura 2000.
HTM Jussi Airaksinen
Helsingfors 27.3.2020
Källor
[1] C(2018) 7621 final, Bryssel 21.11.2018, s. 36.
[2] C-567/10, punkt 37.
[3] Kommission 2018, s. 37.
[4] C-6/04, punkt 52.
[5] Ibid., punkt 55.
[6] Kommission 2018, s. 38.
[7] C-179/06, punkt 41.
[8] Kallio, Pasi: Terve, ja kiitos simpukoista – luontodirektiivin 6 artiklan tulkintaa EY-tuomioistuimen ratkaisun C-127/02 valossa. Ympäristöjuridiikka 1/2006, s. 14.
[9] HE 62/2016 vp, s. 8-9.
[10] Kulla, Inna: Merialuesuunnitelman välilliset vaikutukset alueiden käytön suunnitteluun. Pro Gradu, Turun yliopisto 2018, s. 58–59.
[11] HE 79/1996 vp, s. 47.
[12] Kokko, Kai: Ympäristöarviointi – SOVA oikeudellisesta näkökulmasta. Edita 2007, s. 45.
[13] Suvantola, Leila: Kuoleman katse – ympäristönkäytön luontovaikutusten selvittämisvelvollisuus. Lakimies 4/2006, s. 563–564 med referens.